Conversación con Alberto Minujín, Director de Equidad para la Infancia

Pobreza intraurbana en la población infantil. Consideraciones sobre desigualdades sociales y territorio. Junio 2014

Alberto Minujín Director de Equidad para la Infancia

« Es fundamental aproximarse al enfoque de derechos desde una mirada amplia, sin reducirlo a sus aspectos meramente legales. Hay que poner atención en ver cómo se implementan los derechos territorialmente, buscando los caminos para reclamar y asegurar su cumplimiento. En este marco, la inequidad debe abordarse como un derecho que está siendo quebrantado»

Alberto Minujín dirige Equidad para la Infancia. Es profesor del Programa de Posgrado en Asuntos Internacionales de The New School University y de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de Columbia University, ambas en Nueva York. Desempeñó diversas funciones en UNICEF (Oficial Regional para América Latina, UNICEF Argentina, UNICEF Head Quarters) en temas de política social y políticas de reducción de pobreza infantil. Actualmente realiza asesoramientos en las temáticas para UNICEF y otros organismos internacionales y de gobierno local.

Sus temas de investigación y docencia son niños, derechos humanos, pobreza, y métodos de monitoreo, evaluación e investigación social.

Para comenzar nos interesa conocer ¿Cuál es la especificidad de la pobreza intraurbana respecto a otros modos de reflexionar sobre la pobreza infantil en América Latina?

Para pensar el fenómeno de la pobreza intraurbana es preciso empezar distinguiendo qué es equidad y qué es desigualdad. Con frecuencia surgen confusiones en torno a estos conceptos. Básicamente, la mirada sobre las inequidades se enfoca en aquellas desigualdades que son injustas. La temática de la pobreza requiere de un abordaje que subraye el carácter multidimensional de este fenómeno e ilumine aquellas especificidades que hacen de la pobreza infantil algo distinto a la pobreza de adultos. Hasta alrededor del año 2000, la pobreza infantil se encontraba subsumida en la pobreza general no sólo en términos conceptuales sino también en las estrategias de medición. Siendo que el enfoque predominante para la medición de la pobreza ha sido y aún sigue siendo el método del ingreso o consumo, los datos que se obtenían no tenían un enfoque multidimensional y subestimaban estadística y conceptualmente el problema de la pobreza infantil. Ello tuvo profundas implicaciones respecto de las políticas formuladas para reducir la pobreza y da cuenta de la falta de una estrategia holística respecto de la infancia y la familia.

En los últimos años se ha difundido una serie de medidas multidimensionales para monitorear la pobreza infantil, asumiendo que se trata de una problemática que trasciende a la disponibilidad de ingresos3. Entran en juego muchas otras dimensiones que van desde el acceso a servicios sociales básicos de calidad, como agua y saneamiento o educación, al padecimiento de las diversas formas que asume la exclusión. Desde discriminaciones sociales -ser distinto por ser pobre- a discriminaciones por género, étnica o religión. Aquí entran en escena los diversos rostros que adquiere la desigualdad.

Por un lado las desigualdades verticales o jerárquicas deben su explicación a disparidades sociales y de ingresos. Por su parte, lo que se conoce como diferencias horizontales alude a la negación de derechos a causa de la discriminación y el no reconocimiento.

Durante mucho tiempo se ha puesto el foco en el estudio de la pobreza rural, insistiendo en su mayor magnitud respecto de la pobreza urbana. Este argumento desestima que los promedios urbanos ocultan grandes desigualdades al interior de las ciudades.

Mientras la ciudad es en términos geopolíticos una sola, suele albergar en sí misma muchas ciudades. Es decir, las ciudades están fragmentadas y las condiciones de vida en sus distintos barrios o comunas puede ser verdaderamente diferente. Accesos muy variados a los derechos de educación, recreación, saneamiento, trabajo, circulación, implican diferentes posibilidades de experimentar y participar en la ciudad. En suma, la complejidad de desigualdades en el seno de una misma ciudad puede ser muy grande, y es preciso conocerla para poder incidir en ella de forma efectiva. Por eso es fundamental comprometerse con la problemática de la desigualdad urbana, tema de gran relevancia a escala global, pero especialmente en América Latina, dado el nivel de concentración urbana que presentan nuestros países.

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Considerando la relación entre desigualdad social y ciclo vital ¿Cuáles son los efectos de la pobreza intraurbana en la primera infancia?

Los usos y apropiaciones de la ciudad, como los efectos de habitar en ella, no son los mismos según se trate de adultos o de niños, y tampoco de mujeres o de varones. Las desigualdades en las ciudades deben problematizarse teniendo en cuenta el curso de la vida, los imaginarios que en relación a cada edad se ponen en juego y las representaciones asociadas a ser varones o mujeres en las ciudades. Así como es preciso estudiar, comprender, y actuar sobre las desigualdades urbanas considerando las dimensiones de edad, y de género, no puede desconocerse las dimensiones étnica y racial.

La primera infancia es un momento de la vida que marca todas las etapas posteriores y que ofrece la posibilidad de cortar el ciclo de la pobreza. Si pensamos en inclusión social, nos encontramos con el desafío de emprender un cambio importante en la primera infancia.

Las desigualdades intraurbanas afectan fuertemente a los niños pequeños porque si bien -en teoría- las ciudades ofrecen servicios que no siempre se encuentran en las áreas rurales, como salud o educación, las notables diferencias tanto en las posibilidades reales de acceso como en la calidad de las prestaciones dejan sus marcas en los niños que residen en áreas urbanas. A medida que crecen se observa cómo algunos van quedando marginados de las posibilidades a las que acceden sus pares de sectores medios o altos. Por este motivo, es necesario estudiar y debatir a fondo el impacto de la pobreza intraurbana sobre la primera infancia para saber cuáles son las formas de intervención más equitativas. Desde Equidad para la Infancia nos proponemos articular esfuerzos con los municipios, estudiando experiencias de este tipo, para conocer cuáles son las acciones posibles. En América Latina hay varios grupos de trabajo emprendiendo iniciativas interesantes en áreas urbanas. Lo que falta son políticas más integrales y una buena coordinación entre los niveles nacionales y los niveles municipales. Para promover la equidad desde los primeros años de vida es necesario implementar programas y políticas generales, sin dejar de propiciar aquella política que va de abajo hacia arriba, sustentándose en la participación de la comunidad.

Las experiencias que mejor han funcionado son las que cuentan con un alto involucramiento de la comunidad, incluyendo a los jóvenes y a los niños, a quienes en general no se les da una voz ni se les ofrece vías institucionales de participación. Es necesario avanzar en la construcción de formas institucionales de participación de los niños, los adolescentes y las familias. Poniendo el foco en el desarrollo de Sistemas de Protección Integral, es importante que los programas no sean sólo una decisión ministerial sino que resulten de un trabajo con las bases, dándole voz a la infancia y a la adolescencia y trabajando con las familias.

Frente al desafío de superar la pobreza intraurbana infantil ¿Qué balance realiza Equidad para la Infancia respecto a los avances y tareas pendientes en América Latina?

En 2014 se cumplen 25 años de la Convención sobre los Derechos del Niño. A partir de este hito ha habido avances importantes en materia legislativa y, sobre todo en los últimos 10 años, los países de la región han realizado esfuerzos para aumentar el presupuesto destinado a salud y educación, poniendo en funcionamiento programas de transferencias condicionadas de dinero a familias pobres, con sus variaciones y especificidades en cada país. En Argentina, por ejemplo, encontramos la Asignación Universal por Hijo.

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Es necesario avanzar en el desarrollo de Sistemas de Protección Integral de derechos que realmente impliquen un piso mínimo de ciudadanía9. Los derechos de la infancia deben anudarse a la noción de ciudadanía social, trascendiendo la idea de ciudadanía política o civil.

Para que el enfoque de derechos lleve al cuestionamiento de las desigualdades sociales es fundamental aproximarse desde una mirada amplia, sin reducirlo a sus aspectos meramente legales. Hay que poner atención en ver cómo se implementan los derechos, buscando los caminos para reclamar y asegurar su cumplimiento. En este marco, la inequidad debe abordarse como un derecho que está siendo quebrantado.

El discurso de derechos debe ser conectado con los contextos en los cuales se lo quiere aplicar, pues los derechos definen inclusiones y exclusiones según qué significan en cada contexto, dado que aquello que se define como derecho también es producto de disputas entre distintas posturas político ideológicas y objeto de interpretaciones disímiles. El discurso de derechos tiende a no especificar el modo en que los estados debieran garantizarlos y a aislar el problema de los derechos de los niños y adolescentes de las desigualdades de clase, género y raza como modo de evitar lidiar con las realidades políticas y económicas. Por ello es preciso hacer uso de ellos de un modo crítico y, especialmente, en estrecha relación con un análisis profundo de las desigualdades que en cada momento se quieren abordar. Teniendo en cuenta estas advertencias sobre los derechos y el uso de su discurso, hay tres tipos de derechos que se relacionan especialmente con el desarrollo niños y adolescentes: son los referidos al acceso a la educación, a la salud, y a la protección frente al trabajo infantil.

Parece necesario avanzar en la comprensión de las articulaciones mutuas entre los tres, así como es casi autoevidente la mutua incidencia de las decisiones de planificación de políticas que se tome en cada uno de estos aspectos.

En cuanto a los logros alcanzados, vemos que ha habido avances en temas de presupuesto y que el acceso a la educación primaria se ha universalizado en la mayor parte de los países de la región. En relación a la tarea pendiente, queda mucho por hacer en preescolar y en lo que refiere la finalización del nivel medio. Acompañar a los adolescentes y jóvenes de América Latina en el desarrollo de sus proyectos de vida es un gran desafío para la región.

Frente a este panorama, desde Equidad para la Infancia asumimos dos líneas de acción.

Por un lado estamos realizando una investigación con el propósito de indagar qué entienden por equidad y por igualdad distintas organizaciones. El objetivo es poner más en claro estos conceptos y su impacto en el ámbito de las políticas públicas. Es interesante conocer cómo cada organización piensa qué se puede mejorar y qué prácticas destacan para contribuir a la erradicación de las situaciones de desigualdad, especialmente aquellas que impactan sobre los niños pequeños. Por otro lado, tenemos la intención de emprender acciones en articulación con los municipios. Consideramos que el abordaje multiagencial es un elemento fundamental para superar la pobreza intraurbana. Tanto el Estado, en sus distintos niveles y aparatos, como las organizaciones que representan a la sociedad civil, y los sectores académicos y de investigación que estudian el problema, deben encontrar los modos de articular sus esfuerzos. Si bien estos diferentes actores responden a lógicas de acción e intereses distintos, y también tienen diferentes responsabilidades en la gestión del problema, pueden enriquecerse mutuamente. El punto clave está en que estos actores se encuentren, retroalimenten sus visiones, compartan buenas prácticas, colaboren en la superación de los obstáculos presentes, y logren aportar, desde las distintas miradas, insumos para la generación de políticas públicas urbanas enfocadas en la superación de las desigualdades que atañen especialmente a las infancias y adolescencias. Por este motivo, trabajamos estrechamente ligados a los municipios y en articulación con diversas universidades. A su vez, conjuntamente con la Red Nacional de Primera Infancia (Brasil)10 nos propusimos indagar cuál es el impacto de las políticas relacionadas con la violencia social en niños, adolescentes y jóvenes.

En Equidad para la Infancia estamos comprometidos con la tarea de empujar la agenda pendiente. Hemos estado participando en la definición de lo que serán los nuevos Objetivos de Desarrollo del Milenio después de 201511. Nuestro eje y el esfuerzo asumido apuntan a subrayar la necesidad de contar con metas que no se expresen en promedios.

Hasta ahora, los Objetivos del Milenio fueron enunciados en forma de promedios para el país, lo que esconde enormes desigualdades internas. Si bien la mayor parte de los países ha alcanzado las metas declaradas, no han sido los sectores pobres los más beneficiados y la desigualdad sigue siendo el gran problema para América Latina.

¿Cómo trazaría el mapa de la región en términos del alcance y los rasgos que exhibe el fenómeno de la pobreza intraurbana en la población infantil?

Es difícil trazar un panorama único porque la región es muy diversa, pero sí exhibe como tendencia general una creciente urbanización. Ese es un rasgo potente. Hay migraciones de todo tipo, internas, entre países limítrofes. Es notable el movimiento de familias, de partes de familias, de niños solos. Las poblaciones desplazadas en Colombia, cuestiones étnicas que empiezan a manifestarse en las áreas urbanas, son elementos que debemos ubicar en el mapa. Si bien ha habido avances importantes en estos años, es preciso que las problemáticas intraurbanas estén más presentes, poniendo el foco en el fenómeno de la desigualdad, especialmente en sus efectos sobre la infancia y la adolescencia. América Latina se encuentra atravesando una etapa especial. Tras las dictaduras y los períodos neoliberales, la última década significó la puesta en marcha de políticas más orientadas a lo social. Frente a este panorama es clave sostener los avances, haciendo frente a los complejos desafíos pendientes.